江苏紧锣密鼓推进规范性文件备案审查工作让备案审查工作“长出牙齿”

7月31日，江苏省十三届人大常委会第十七次会议通过了新修订的《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称《条例》）。新修订的《条例》将于2021年1月1日起施行。

12月21日，江苏省人大常委会在南京举行座谈会，就新修订的《条例》即将实施的相关问题全面统一思想，推动落地落实。

人大监督制度得到全面强化

2019年12月，全国人大常委会委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，首次将监察委、法院、检察院制定的有关规范性文件列入备案审查范围。由此，“一府一委两院”出台的“红头文件”，全部纳入人大监督范围。

江苏省人大常委会副主任曲福田指出，要以习近平法治思想为遵循，从落实全面依法治国和建设法治体系、法治国家的高度，充分认识其重要性，切实推动备案审查工作向更高质量更高水平迈进。

备案审查工作以前所未有的力度、广度和深度向前推进，其重要性和影响力与日俱增。其中不少令人“眼前一亮”的提法和要求，让社会感受到了其中蕴含的意义。

如在扩大规范性文件报备范围方面，强调依法保障公民对规范性文件提出审查建议的权利，并综合运用依职权审查、依申请审查、依移送审查等方式对规范性文件开展实质审查，强调“防止、纠正侵害人民群众合法权益的规定出现”。

在“有件必备”上，明确要把各级各类机关制定规范性文件的权力全部纳入法治轨道开展监督，强调“不允许存在不受监督的文件”。

在审查标准上突出“同尺度”，新修订的《条例》进一步细化了合宪性、政治性、合法性、适当性的审查标准，全省统一审查尺度，可以有效解决长期困扰各地对审查标准认识不一致、实践中尺度把握不统一的问题。

“制定机关不自行修改或者废止的，由备案审查工作机构提请主任会议研究同意后，要求制定机关修改或者废止。如仍不修改或者废止的，依法提请常委会决定予以撤销，或者要求制定机关向常委会作出专题汇报。”曲福田说，采用多种纠错方式能够体现备案审查工作的制度刚性和严肃性，也有利于防止由于纠错手段单一造成的工作被动。

推动“两院”有效提升司法能力

2020年12月11日，江苏省高院党组会议讨论通过的《关于建立健全办案指导文件立项、起草、审议、发布、备案制度的若干规定（试行）》印发试行。“我们把备案审查工作放在提升法院司法能力、提高办案指导文件质量的核心高度来部署。”江苏省高院副院长李玉生介绍说，将办案指导文件作为规范全省法院司法行为、统一全省法院裁判尺度的重要文件，今后将一律由省法院审判委员会审议通过，并通过《江苏省高级人民法院公报》公开发布。

民法典将于2021年1月1日起施行，江苏省高院把配合做好备案审查工作同民法典相关的办案指导文件清理工作结合起来，组织三级法院全面清理各类办案指导文件、会议纪要、参阅案例。“凡是与宪法法律相抵触的一律废止，凡是与民法典规定精神相冲突的一律废止，凡是违反平等保护原则的一律废止，凡是违背社会主义核心价值观的一律废止。”李玉生介绍说，截至目前已对76件办案指导文件予以废止，对3件办案指导文件进行了修订。

江苏省人民检察院将严格执行新修订的《条例》规定，作为自觉接受人大监督、促进检察权依法规范行使的重要工作加以推进。明确今后凡属新修订的《条例》报备范围内的规范性文件，均按照规定的时间、格式及时报送，确保备案审查全覆盖、无死角。

“检察机关将坚决落实‘有错必纠’，根据备案审查意见及时提出处理方案，按程序予以修改或者废止，并重新报送备案，确保规范性文件的质量。”江苏省人民检察院一级巡视员蒋永良说，对设区的市检察院与同级公安机关、人民法院等单位会签的文件，规定了涉及检察机关重要决定权限的业务文件应报送省院备案，截至目前共审核审查下级院报送的文件16件，对4件文件提出纠正意见，还对2019年省检察院检委会审议出台的22份规范性文件实施情况进行了评估检查。

成为行政规范性文件法治化建设重点

《法治日报》记者了解到，江苏省司法厅作为规章和行政规范性文件备案监督的具体承办部门，狠抓规章和行政规范性文件“三率”（即报备率、及时率、规范率），切实让备案审查工作“长出牙齿”、增加咬合力。“近3年共开展规章和规范性文件备案审查575件，依法纠正问题规章和规范性文件49件。”江苏省司法厅副厅长周福莲介绍说。

据介绍，江苏省司法厅目前已在省、市两级同步成立了合法性审查专家库，组织对13个设区的市政府和37个省政府部门报备的182件规章和规范性文件进行逐件审核，对各地各部门官方网站公布的15000余件文件进行了抽查，审查情况专题向省政府报告。

“我们下发了《备案审查意见书》，相关政府和部门的按期整改率达100%。”周福莲介绍，省司法厅把贯彻新修订的《条例》纳入司法行政系统“十四五”规划，把纠正违法违规突出问题作为行政规范性文件法治化建设的重点，旨在建立职责清晰、标准明确、程序规范、纠正及时的备案审查工作体系，为全国探索可推广可复制的地方政府规章一级审一级、一级抓一级的备案审查层级监督经验。

江苏省司法厅还进一步健全了与省人大常委会法工委之间的备案审查衔接联动机制，加强协助审查、问题会商、移交处理、情况通报和信息互通，切实形成工作合力，全面构建备案审查新格局。积极推进智慧审查，全面上线和正式运行智能化备案审查工作系统，利用云平台和大数据支撑，使用快速锁定敏感词汇、自然关联上下位法、自动识别疑点问题等技术手段，增强合法性审查精准度，提高工作效率和水平。

江苏省人大监察和司法委员会担负着审查规范性文件的重要职责，从规范性文件和审查建议接收、登记到流转审批再到审查意见审核和反馈，形成了一套完整的流程。“建立了审查期限提醒机制，确保在规定时限内完成审查工作。”省人大监察司法委副主任委员张锦道介绍说，新修订的《条例》施行后对口联系的部门涵盖了“一府一委两院”，审查规范性文件的范围会更广、数量会更多、任务会更重。

“目前，县级人大常委会普遍存在备案审查机构不健全、人员配备不到位、能力素质不适应的问题。”曲福田在讲话中强调，县级人大常委会必须有备案审查工作机构和专职人员，保证机构、人员配备到位，设区的市人大常委会也要进一步加强备案审查人员配备，同时要善于借助“外脑”提高备案审查能力水平，聘请专家学者、实际工作者组成专家组，通过委托审查文件、邀请参与论证等方式，发挥专家学者的重要作用。